Vår grund för – och syfte med – denna överklagan
Vi anser att beslutet i Umeå kommunfullmäktige den 18 juni, om att godkänna detaljplanen för kvarteret Marknadsplatsen, ej har tagits i laga ordning. Detta är bakgrunden till vår överklagan.
Vi bygger vår överklagan på att Miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) för kv Marknadsplatsen inte hade skickats ut till kommunfullmäktiges ledamöter före beslutet.
Med tanke på den avgörande roll som miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) spelade i detta ärende anser vi det vara helt oacceptabelt att denna inte hade skickats ut. I nämnda MKB presenteras ett s k ”nollalternativ”. Vi anser att detta nollalternativ utgör ett rent bedrägeri. Därför är det vår moraliska och politiska plikt att försöka avslöja detta bedrägeri. Vår kritk har följande inslag:
1. MKB:s konsekvenser innebär, i praktiken, ett förnekande av att etableringen av IKEA/Ikano på Teg skulle innebära en dramatisk försämring av möjligheterna att klara miljölagstiftningen i form av miljökvalitetsnormen,
2. MKB:s konsekvenser innebär att Umeås politiska makthavare kan hävda att det åtgärdsprogram som antogs 2007 – för att klara brotten mot miljökvalitetsnormen (MKN) i form av för stora utsläpp av kvävedioxid – fortfarande kan användas i dag (d v s efter fem år och med IKEA som ny trafikmagnet),
3. MKB:s bedrägliga metod – att jämföra miljöeffekterna av ett påhittat handelscentrum med det högst verkliga IKEA – är bara möjlig om man hävdar att det skulle ha växt fram ett handelscentrum på Röbäcksslätten under alla förhållanden. För att göra detta troligt agerar bl a Byggnadsnämnden medvetet vilseledande. Nämnden hävar kommunens Handelspolicy från år 2000 öppnar för handel på Entré Syd där nu IKEA ska ligga. Men sanningen är att handelspolicyn inte ens nämner Entré Syd överhuvudtaget. Två ytterligare exempel på samma sorts bedrägliga agerande finns i handläggningen.
I arbetsordningen för Umeå kommunfullmäktige § 13 står att ”Kommunstyrelsens och övriga nämnders förslag till beslut eller yttranden i de ärenden som tagits in i kungörelsen bör tillställas varje ledamot och ersättare före sammanträdet”. Grunden för vårt överklagande bygger på denna paragraf. Överklagandet skulle vara solklart, anser vi, om formuleringen hade varit ”ska” istället för ”bör” – då det gäller utskicket av olika beslutsunderlag. Samtidigt innebär ett ”bör”, enligt vår mening, att varje överklarande sim bygger på denna paragraf (§ 13) måste avgöras från fall till fall.
Vår uppfattning är att MKB i just detta fall var av en så avgörande betydelse att § 13 måste tolkas som ett ”ska”. I den kommande texten ska vi göra vårt bästa för att förklara varför.
Syftet med denna överklagan är inte att förhindra att IKEA/Ikano etablerar sig i Umeå. Vår överklagan har överhuvudtaget inte med agerandet från IKEAs handläggare att göra. Detta är ett privat företag som agerar för sina mål och efter sina spelregler. Men som antytts har vår överklagan däremot ”allt” att göra med agerandet från Umeå kommuns ansvariga politiker. En kommun och dess folkvalda ska agera för helt andra mål och i enlighet med helt andra spelregler. Till en kommuns mål hör skyddet av människa och miljö. Till spelreglerna mellan folkvalda hör tillräckliga och korrekta beslutsunderlag – vilka alltså inte funnits tillhanda i detta ärende.
Vår förhoppning är att denna överklagan ska leda dels till en diskussion bland umeborna om en annan och miljömässigt sett bättre placering av IKEA – i Umeå, dels till en mer demokratisk beslutsprocess i framtiden i liknande ärenden.
Bakgrund och historik
Miljökvalitetsnormerna har ställning av lag sedan den första januari 2006.
”I juni 2005 gav regeringen Umeå Kommun i uppdrag att ta fram ett åtgärdsprogram i samarbete med bl. a. länsstyrelsen och Vägverket. Av åtgärdsprogrammet ska det enligt regeringens beslut framgå vem som är ansvarig för åtgärderna och när de ska vara vidtagna.”[1]
Trots detta uppdrag från regeringen, som hade sin utgångspunkt i att Umeå Kommun bröt mot miljökvalitetsnormen (MKN) för kvävedioxid, har de styrande majoriteterna efter beslutet att anta åtgärdsprogrammet inte lyckats vända trenden. Mängden av kvävedioxid per kubikmeter luft har tvärtom fortsatt att öka efter Västra Esplanaden. Vår tabell åskådliggör detta.
Tabell.
År antal dygnsöverskridanden av
MKN för kvävedioxid
2003 27
2004 46
2005 fullständig uppgift saknas
2006 53
2007 62
2008 41
2009 59
2010 67
2011 64
Det tillåtna antalet dygnsöverskridanden per år ligger på sju. År 2011 överskreds således miljökvalitetsnormen (MKN) vad gäller halten kvävedioxid längs V:a Esplanaden med drygt nio gånger. MKN överskrids även vad gäller årsmedelvärde. Den högsta tillåtna koncentrationen av kvävedioxid per kubikmeter luft ligger här på 40 mikrogram. År 2010 låg årsmedelvärdet längs V:a Esplanaden på 45! Trenden när det gäller mängden kvävedioxid har alltså inte minskat sedan åtgärdsprogrammet antogs 2007, även om den ekonomiska nedgången resulterade i en tillfällig nedgång under åren 2008 – 2009, utan fortsätter att öka. Men detta ger tyvärr inte hela bilden.
Trots att regeringen 2005 gav Umeå Kommun i uppdrag att ta fram ett åtgärdsprogram, i samarbete med bl. a. länsstyrelsen och Vägverket, så fortsätter kommunen att medvetet planera för fortsatta – och t o m ökande – utsläpp av kvävedioxid. Detta framgår mycket tydligt av kommunens agerande i flera sammanhang. Vi vill framhålla följande exempel:
a) I samband med att Umeå kommunfullmäktige antog detaljplanen för kvarteret Magne i januari 2012 hade en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) upprättats. I denna MKB kan följande läsas: ”Mot bakgrund av dagens luftföroreningssituation vid Västra Esplanaden och framtida prognoser vad gäller luftföroreningsutsläppen är risken dock stor för att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid kommer att överskridas år 2020”. Vidare står att läsa ”De negativa hälsoeffekter som luftföroreningarna har idag i centrala Umeå bedöms följaktligen komma att bestå under kommande tioårsperiod”.
Bakgrunden till denna bedömning är bl. a. antagandet om en fortsatt trafikökning längs V:a Esplanaden. Till detta ska läggas effekten av den planerade förtätningen av centrala Umeå som avspeglas i flera andra detaljplaner. Förtätningen beräknas innebära en ytterligare ökning av trafiken till och från centrum. Ett mått på denna trafikökning är att behovet av p-platser i centrala Umeå beräknas öka med cirka 1 000.
Kommentar: Formuleringarna i miljökonsekvensbeskrivningen är häpnadsväckande. Trots att regeringen redan 2005 gav Umeå Kommun i uppdrag att upprätta ett åtgärdsprogram för att komma tillrätta med utsläppen av kvävedioxid, som redan då (2005) överskred miljökvalitetsnormen (MKN), planerar Umeås styrande att fortsätta att bryta mot MKN ända fram till år 2020. De styrande planerar även att, under ytterligare tio år, utsätta umeborna för de negativa hälsoeffekter som brotten mot MKN innebär. Allt enligt den egna miljökonsekvensbeskrivningen!
b) Det är mot denna bakgrund som den planerade lokaliseringen av IKEA på Kvarteret Marknadsplatsen / Entré Syd måste ses. I miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) för Kv Marknadsplatsen står följande: ”IKEAs och övrig handels etablering riskerar att öka trafiken på Västra Esplanaden med överskriden MKN för kvävedioxid om inga parerande åtgärder vidtas. Utifrån IKEAs erfarenheter på andra platser prognosticeras ett bidrag med 3000 fordon per årsmedeldygn över Tegsbron”. Trots denna väsentliga ökning av trafiken längs Västra Esplanaden – som sker trots bygget av ringlederna – skriver kommunen i sin MKB att de åtgärder som den presenterat i sin nu fem år gamla åtgärdsplan (för att minska mängden av kvävedioxid) kommer att räcka för att klara luftkvaliteten. Både Länsstyrelsen och Trafikverket har uttryckt sig kritiskt mot detta agerande.
Trafikverket skriver: ”Åtgärdsprogrammet togs fram för att hantera de problem som redan fanns innan etableringen av handelsområdet. Det går därför inte att hänvisa till dessa åtgärder för att hantera ökad trafik från handelsområdet. MKN blir allt svårare att klara och behovet av åtgärder för att begränsa trafiken i centrala Umeå ännu större”.
Länsstyrelsen fyller på med: ”För att MKN ska uppnås längs Västra esplanaden inom en snar framtid krävs kraftfulla åtgärder, sannolikt mer än det som föreslås i gällande åtgärdsprogram. Att i detta läge belasta denna känsliga sträcka med ytterligare nästan 3000 fordon per dygn är att väsentligt försvåra för MKN att uppnås inom en rimlig tid”.
Kommentar: Vi anser att dessa citat talar för sig själva. Det som kan tilläggas är att när regeringen år 2005 ålade Umeå kommun att ta fram ett åtgärdsprogram mot utsläppen av kvävedioxid skulle detta ske tillsammans med bl. a. just Länsstyrelsen och Trafikverket (dåvarande Vägverket). Men trots regeringens åläggande fortsätter alltså Umeå Kommun att planera för fortsatta – och t o m ökade – utsläpp av kvävedioxid.
Som vi sett, bland annat i de yttranden (se ovan) som lämnats av Trafikverket och Länsstyrelsen, finns en kritik mot hur Umeå Kommun agerar för att klara miljökvalitetsnormens (MKN) krav vad gäller koncentrationen av kvävedioxid.
Trafikverket påpekar exempelvis att åtgärdsprogrammet från 2007 togs fram för att komma till rätta med de miljöproblem som fanns redan innan tanken fötts om att etablera ett nytt handelsområde på kv Marknadsplatsen. Länsstyrelsen understryker att den beräknade trafikökningen, på nästan 3 000 fordon per dygn längs V:a Esplanaden, gör det väsentligt mycket svårare att klara MKN inom en rimlig tid.
Vilseledande underlag inför beslut Umeå Kommunfullmäktige
Mot denna bakgrund framstår beskrivningen av handelsområdet Entré Syd (numera kv Marknadsplatsen) som extra anmärkningsvärd. I Översiktsplan Umeå kommun, ”Fördjupning för Umeå”, rörande Umeås framtida tillväxtområden beskrivs det området där vi nu vet att IKEA är tänkt att placeras på följande sätt: ”Entré Syd som finns redovisat i ÖPL 98 som reservområde för verksamheter och service kvarstår som ett möjligt fjärde handelsområde”.
Detta var den formulering som beslutet i Umeå kommunfullmäktige den 29 augusti 2011 grundade sig på. Alltså att Entré Syd / kv Marknadsplatsen var ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde.
[2] Men bara åtta dagar senare, den 6 september, offentliggjordes överenskommelsen mellan de styrande i Umeå Kommun och IKEA. Denna överenskommelse gick ut på att IKEA skulle etablera sig på just detta ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde.
De ledamöter som röstade igenom den fördjupade översiktsplanen för Umeås framtida tillväxtområden förutsatte att de kunde lita på vad som stod i det utsända beslutsunderlaget.
Men uppenbarligen var så inte fallet. Under det möte med Umeå kommunfullmäktige, då beslutet om den fördjupade översiktsplanen rörande de framtida tillväxtområdena antogs, fanns det två sorters folkvalda ledamöter. Dels kommunalråden och andra utvalda som kände till överenskommelsen med IKEA. Dessa ledamöter visste att formuleringen rörande Entré Syd som ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde var helt överspelat. Dels de övriga ledamöter som faktiskt trodde på beslutsunderlagets formuleringar och därför antog att, om någon mer dramatisk förändring skulle ske (exempelvis en etablering av IKEA/Ikano samt alla verksamheter som detta drar med sig inklusive en p-plats för 2 500 fordon) så skulle en ny, övergripande, prövning av områdets användning göras.
Detta antagande var särskilt rimligt mot bakgrund av formuleringarna om Entré Syd, som ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde (eller som ett ”arbetsplatsområde för service och annan företagsverksamhet”). Entré Syds karaktär av reservområde understryks än mer av Umeå kommuns handelspolicy från år 2000. I denna talas det endast om tre (3) handelsområden, vid sidan om stadskärnan, och dessa tre handelsområden benämns Ersboda/Mariedal, Strömpilen och ett nytt västligt externläge (det som idag kallas Klockarbäcken). Däremot nämns inte Entré Syd överhuvudtaget i kommunens handelspolicy från år 2000 – inte ens som ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde! Detta har mycket stor betydelse, något vi ska återkomma till.
Vissa ledamöter, som kommunalråden, kände alltså till överenskommelsen med IKEA. Trots detta lät de ändå andra ledamöter i kommunfullmäktige godkänna den fördjupade översiktsplanen, som baserades på beskrivningen av Entré Syd / kv Marknadsplatsen som ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde. Detta innebär att beslutet att anta den fördjupade översiktsplanen den 29 augusti skedde på medvetet vilseledande grunder!
Någon annan slutsats är inte möjlig att dra. För om överenskommelsen med IKEA hade varit känd för alla ledamöter i kommunfullmäktige den 29 augusti i fjol, och inte bara för en utvald grupp, så skulle en helt annat debatt ha utvecklat sig före beslutet. Möjligheten finns även att själva beslutet i fullmäktige skulle ha blivit annorlunda. Detta inte minst utifrån de minskade möjligheterna att klara miljökvalitetsnormen (MKN) för kvävedioxid vid en etablering av IKEA på Entré Syd – aspekter som påpekats både av Trafikverket och Länsstyrelsen (se ovan).
Två vilseledande tolkningar i Byggnadsnämnden
I den planbeskrivning som antogs av Byggnadsnämnden den 25/5-2012, och som gäller det område som idag kallas Entré Syd / kv Marknadsplatsen, har plötsligt området slutat att vara ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde. Istället återfinns följande formulering i planbeskrivningen: ”även den hittills gällande översiktsplanen för Umeå kommun, ÖPL 98, antagen av kommunfullmäktige 1998 utvisar Entré Syd-området som handels- och verksamhetsområde”. Detta är häpnadsväckande. Det är en sak att förändra den framtida karaktären på Entré Syd/kv Marknadsplatsen till att bli ett fullfjädrat handelsområde likt Ersboda/Mariedal, Strömpilen och Klockarbäcken. Men Byggnadsnämnden har tagit sig friheten att skriva om historien. Genom citatet ovan försöker nämnden påskina att området inte varit begränsat genom formuleringarna ”reservområde för verksamheter och service … som ett möjligt fjärde handelsområde”.
Men Byggnadsnämndens försök att skriva om historien blir ännu tydligare när den försöker använda sig av kommunens handelspolicy från år 2000! Detta genom följande formulering i nämnda planbeskrivning: ”tidigare gällande Handelspolicyn för Umeå kommun antagen år 2000, visade även den Entré Syd som handels- och verksamhetsområde”. Men i Umeå kommuns handelspolicy från år 2000 finns Entré Syd överhuvudtaget inte omnämnt! Dessa försök att skriva om historien gör även Byggnadsnämndens agerande medvedet vilseledande.
Kommentar: Vi anser oss kunna påvisa tre medvetet vilseledande ageranden:
a) Beslutsunderlaget till den fördjupade översiktsplan som antogs av Kommunfullmäktige var vilseledande eftersom underlaget beskrev Entré Syd/kv Marknadsplatsen som ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde samtidigt som en uppgörelse hade skett i hemlighet mellan vissa kommunalråd och IKEA utan att beslutsfattarna i fullmäktige var medvetna om detta,
b) Byggnadsnämndens tolkning av ÖPL 98 var vilseledande eftersom tolkningen innebär att området Entré Syd inte har varit klassat som ett ”reservområde”,
c) Byggnadsnämnden tolkning av Handelspolicyn från 2000 var vilseledande eftersom även denna tolkning innebär att området Entré Syd inte har varit klassat som ett ”reservområde” – detta trots att Entré Syd överhuvudtaget inte omnämns i denna handelspolicy!
Orimlig tolkning av ett nollalternativ
Dessa tre medvetna vilseledanden har fyllt en viktig funktion då Umeå Kommun har utformat sitt så kallade ”nollalternativ”. Ett nollalternativ är det utgångsläge mot vilket olika förändringar ska jämföras. I detta fall är nollalternativet den spontana utveckling som skulle ha skett på det markområde, på Röbäcksslätten, där nu Entré Syd/kv Marknadsplatsen är tänkt att etableras.
I miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) för Entré Syd/kv Marknadsplatsen utgörs nollalternativet av ett påhittat handelsområde med ungefär samma trafik- och miljöpåverkan som etableringen av IKEA/Ikano. När sedan miljökonsekvenserna av IKEAs etablering mäts mot ”nollalternativet” i MKB:n jämförs alltså IKEA med ett påhittat handelsområde – och inte med den åkermark som idag finns på platsen som betecknas Entré Syd/kv Marknadsplatsen. Slutsatsen av denna jämförelse mellan det högst reella IKEA/Ikano och den påhittade handelsplatsen blir, enligt MKB, att en lokalisering av IKEA till Entré Syd/kv Marknadsplatsen inte kommer att innebära någon avsevärd försämring jämfört med nollalternativet. Frågan är då om det nollalternativ som MKB förutsätter är trovärdigt – eller ens lagligt.
En sak är dock säker: ska det vara möjligt att använda sig av metoden med ett påhittat handelsområde som nollalternativ så måste de begränsningar som idag finns för Entré Syd elimineras. Om inte de begränsningar som idag gäller för Entré Syd elimineras så blir det omöjligt att hävda att en spontan utveckling skulle kunna frambringa ett handelsområde som kan jämföras med IKEA/Ikano vad gäller trafik- och miljöpåverkan. Det är detta som gör att Byggnadsnämnden måste förneka de begränsningar som sätts för Entré Syd/kv Marknadsplatsen av såväl översiktsplaner som handelspolicyn från år 2000.
Låt oss ställa frågan: vilken är den spontana utveckling som skulle ha ägt rum på det markområde, på Röbäcksslätten, där nu IKEA/Ikano ska etableras? Det är i samband med svaret på denna fråga som eventuella begränsningar för områdets användning för handel blir av avgörande vikt. Och dessa begränsningar framgår både av den fördjupade översiktsplanen från augusti 2011 och i ännu högre grad av kommunens handelspolicy från år 2000. I kommunens fördjupade översiktsplan från 2011 beskrivs Entré Syd som ett ”reservområde” för ”ett möjligt” fjärde handelsområde. I kommunens handelspolicy från år 2000 existerar inte ens Entré Syd som ett handelsområde.
Handelspolicyns begränsningar av den spontana utvecklingen
Detta har alltså betydelse för nollalternativet. Om börjar med handelspolicyn så skulle en etablering av IKEA, eller av någon annan handel, inte kunna komma ifråga på Entré Syd. Entré Syd existerar ju inte som ett handelsområde enligt kommunens policy från år 2000. Därför är det högst osannolikt att någonting som ens avlägset påminner om IKEA skulle utvecklas på Entré Syd. Utifrån handelspolicyn år 2000 vore det sannolika nollalternativet den åkermark som vi återfinner på Röbäcksslätten idag.
Översiktsplanernas begränsningar av den spontana utvecklingen
När det sedan gäller översiktsplanerna – både i ÖPL 98 och i den fördjupade översiktsplanen från 2011 – så beskrivs Entré Syd som ett ”reservområde”. Entré Syd har för övrigt betecknats som ett ”reservområde” ända sedan 1990 i en tidigare översiktplan. Detta, i kombination med den intensiva debatten kring Klockarbäckens etablering (eftersom redan detta tredje externa handelsområde av många ansågs splittra handeln alltför mycket), gör en spontan utveckling av ett fjärde externt handelscentra ytterst osannolikt – inom överskådlig framtid. Det sannolika nollalternativet utifrån översiktsplanerna är därmed också den åkermark som vi kan se på Röbäcksslätten idag.
Slutsats: Miljökonsekvensbeskrivningens (MKB) definition av ett nollalternativ saknar förankring i verkligheten. För att kunna motivera att en ”spontan” utveckling ska kunna frambringa ett nollalternativ som kan jämföras med IKEA/Ikano vad gäller miljö- och trafikpåverkan krävs bl.a. att de begränsningar som sätts av översiktsplaner och handelspolicyn förnekas. Vi anser att detta förfarande är ett brott mot Miljöbalken 6 kap 12 §. Där står bl. a. följande: ”Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla … 2. en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genomförs, … 7. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande negativ miljöpåverkan”.
Miljökonsekvensbeskrivningen bryter mot Miljöbalken samt Plan- och Bygglagen
Vi anser att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller en fullständigt osannolik beskrivning av ett nollalternativ.
* Därför hävdar vi att MKBn inte kan sägas uppfylla Miljöbalkens 6 kap 12 § andra punkten (en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genomförs).
* Detta leder i sin tur till att vi hävdar att MKB inte heller uppfyller Miljöbalkens 6 kap 12 § sjunde punkten (en beskrivning av de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande negativ miljöpåverkan).
Mot bakgrund av den allmänt erkända ökningen av trafik och miljöpåverkan – 3000 fordon per dygn på Västra Esplanaden – förordar inte MKB några nya åtgärder.
Istället hänvisar man till det åtgärdsprogram som antogs i augusti 2007 – ett program som utgjorde ett svar på de miljöproblem som hade manifesterats före tillkännagivandet av etableringen av IKEA/Ikano.
* Slutligen anser vi att detaljplanen bryter mot Plan- och Bygglagen (PBL) 2 kap 10 §: ”Vid planläggning och i andra ärenden enligt denna lag ska miljökvalitetsnormerna i 5 kap Miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap Miljöbalken följas”. Mot bakgrund av att etableringen av IKEA på Entré Syd/kv Marknadsplatsen väntas innebära en betydande ökning av trafiken på Västra Esplanaden (3000 fordon per dygn), en trafikled där MKN bryts redan idag, så anser vi att nämnda detaljplan bryter mot PBL 2 kap 10 §.
Vi äger dock inte den formella rätten att överklaga den detaljplan som antogs i Umeå kommunfullmäktige den 18 juni 2012 utifrån ovanstående lagrum.
Däremot anser vi att dessa lagrum är näst intill ovärderliga när det gäller att rätt värdera de brister som vi anser att den gjorda MKB är behäftad med. Den gjorda MKB står i motsatsställning till andemeningen i alla dessa lagrum och detta understryker behovet av att MKB borde har sänts ut till varje ledamot i kommunfullmäktige – och dessutom i god tid.
[1] Direkt citat ur Umeå kommuns åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid, antaget av Umeå kommunfullmäktige i augusti 2007.
[2] För fullständighetens skull vill vi även påpeka att den beskrivning som gällt för Entré Syd i översiktsplanen från 1998 (ÖPL 98) och fram till beslutet i augusti 2011 löd så här: ”Arbetsplatsområde för service och annan företagsverksamhet”.
